Texto Original de Construyendo Méritos.
1. ¿QUÉ ES UN CONCURSO DE MÉRITOS?
La Corte Constitucional (Sentencia T-090 de 2013) ha considerado que el concurso público es un mecanismo establecido por la Constitución, para que se tenga en cuenta el mérito como criterio determinante para proveer los distintos cargos del sector público, evaluando aspectos de la persona como su formación, conocimientos, aptitudes, experiencia, entre otros, de tal forma que quienes ocupen finalmente los cargos que se convoquen sean quienes mejor puedan desempeñarlo, dejando a un lado aspectos subjetivos.
Los criterios objetivos que permitan determinar quien es la persona más apta para determinar un cargo específico son las pruebas que se aplican dentro de cada concurso público de méritos. En todo proceso de selección de este tipo, debe necesariamente aplicarse una serie de pruebas, previamente definidas en una convocatoria, de tal forma que quienes obtengan el mayor puntaje final en la totalidad de las pruebas a aplicar sean quienes ocupen los cargos que se convoquen.
Del artículo 125 de la Constitución Política, se desprenden dos elementos a resaltar: el primero de ellos, es la estipulación del régimen de carrera como la forma general y obligatoria de vinculación de los empleados del Estado, excepcionándose esta condición en los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción y los trabajadores oficiales. El segundo elemento a resaltar, es que los cargos que pertenecen a este régimen de carrera, deben ser provistos mediante concurso público.
De acuerdo con esto, el Estado tiene la obligación de vincular a sus empleados, por regla general, a partir de un concurso público de méritos. La objetividad se ve garantizada en estos casos debido a que la evaluación se hace con base a criterios cuantificables, mesurables, que pueden valorarse a la luz de una determinada rama del conocimiento. Así por ejemplo, las pruebas de competencias comportamentales y competencias funcionales, son elaboradas a partir de criterios psicométricos, provenientes de la psicología; las pruebas de conocimientos, buscan evaluar conocimientos técnicos y/o científicos; las pruebas de análisis de antecedentes, valoran la experiencia y formación de cada concursante a partir de documentos aportados al momento de las inscripciones.
Las reglas de cada concurso público de méritos, deben estar definidas de forma previa al inicio de las inscripciones en el acto por medio del cual se expida la convocatoria, de tal forma que los criterios a evaluar, fecha de inscripciones, formas de acreditar la formación académica y experiencia, entre otros, sean de conocimiento de cada uno de los aspirantes, antes de que se de inicie al concurso de méritos. Las pruebas, su valor porcentual y su carácter eliminatorio o clasificatorio, son definidas desde el mismo acto de cada convocatoria.
De acuerdo a lo anterior, un concurso público de méritos es un escenario de evaluación, en el cual se aplican unas pruebas previamente definidas en una convocatoria, de tal forma que quien obtenga el mayor puntaje en ellas sea quien finalmente ocupe el cargo que ha sido convocado por el Estado, sin que puedan introducirse criterios adicionales a los inicialmente establecidos.
Los concursos de méritos pueden ser a su vez abiertos o de ascenso. En los primeros puede participar cualquier ciudadano mayor de edad, que cumpla con los requisitos mínimos del cargo de inscripción. En los concursos de ascenso, sólo pueden participar quienes ocupen un cargo de carrera dentro de la institución y a su vez cumplan con los requisitos mínimos del cargo ofertado.
Como se mencionó previamente, la regla general es que los cargos del Estado deben nombrarse por medio de un concuso de méritos. Las excepciones a esta regla, son los cargos de elección popular como alcaldes, gobernadores, diputados, concejales, entre otros; los cargos de libre nombramiento y remoción como es el caso de ministros, secretarios municipales y departamentales, asesores, entre otros; los trabajadores oficiales (quienes prestan sus servicios a favor de Empresas Industriales y Comerciales del Estado y quienes ejecutan labores relacionadas con la construcción y sostenimiento de obras públicas); y adicionalmente los demás cargos que ostenten un procedimiento de nombramiento establecido en la Constitución o la Ley, como sucede con los miembros de las altas cortes, el Fiscal General de la Nación, el Procurador General de la Nación, la Contraloría General de la República, entre otros.
En los demás casos, los empleos del Estado, deben proveerse mediante un concurso público de méritos.
2. ¿EN CÓLOMBIA, QUIÉN SE ENCARGA DE ADELANTAR LOS CONCURSOS PÚBLICOS DE MÉRITOS?
La Constitución Política de Colombia, en su artículo 130 estableció que habrá una Comisión Nacional del Servicio Civil, encargada de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, salvo las que tengan un carácter especial. Actualmente el Régimen General de Carrera está regulado en la Ley 909 de 2004. Esta norma, atribuye a la Comisión Nacional del Servicio Civil la elaboración de las convocatorias a concurso de méritos, la realización de los procesos de selección a través de instituciones de educación superior públicas o privadas que contrate para tal fin y la vigilancia de los procesos de selección que sean de su competencia.
En Colombia coexisten tres sistemas de carrera administrativa. El primero corresponde al Régimen General de Carrera Administrativa, administrado y vigilado por la Comisión Nacional del Servicio Civil y que se rige por lo despuesto en la ley 909 de 2004 y por el Decreto 1083. Este sistema de carrera aplica para todos los cargos de carrera que hacen parte del Estado, con la excepción de los que pertenecen a los regímenes específico y especial, los cuales tienen una regulación particular.
El segundo, es el Régimen Específico de Carrera Administrativa, que se aplica a aquellas entidades que, en razón a la singularidad y especialidad de sus funciones, tienen una regulación propia de su sistema de carrera. Este sistema de carrera también es administrado y vigilado por la Comisión Nacional del Servicio Civil y de acuerdo con el artículo 4 de la Ley 909 de 2004 pertenecen a este régimen, el Departamento Administrativo de Seguridad -Hoy Dirección Nacional de Inteligencia-, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales, el personal científico y tecnológico de las entidades públicas que conforman el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, las distintas Superintendencias, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil.
La diferencia entre el régimen específico y el régimen general de carrera, es que en el primero, las entidades que se ven abarcadas por éste, tienen una regulación propia de su sistema de carrera; en ambos casos la administración y vigilancia del sistema de carrera corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil.
El tercero es el Régimen Especial de Carrera Administrativa, caracterizado por aplicar para el personal de carrera del Estado cuyo régimen fue asignado directamente por la Constitución Política a las mismas entidades, es decir, son éstas quienes administran y vigilan sus sistema de carrera, excluyendo la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Se encuentran dentro de este grupo la Rama Judicial del Poder Público, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República y las distintas contralorías territoriales, la Fiscalía General de la Nación, los entes universitarios autónomos, el personal regido por la carrera diplomática y consular, el personal docente y el personal de carrera del Congreso de la República.
Si bien la administración y vigilancia en los regímenes especial y general de carrera, corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil, ésta entidad debe contratar la operación de cada concurso de méritos, con Instituciones de Educación Superior -públicas o privadas- o con el ICFES. Estas instituciones se encargan por lo general de adelantar la totalidad del concurso de méritos, desde la validación del cumplimiento de los requisitos mínimos, hasta la aplicación y consolidación de los resultados de la totalidad de las pruebas en un listado de elegibles.
La Comisión Nacional del Servicio Civil tiene la obligación de organizar procesos de acreditación, de tal forma que las Instituciones de Educación Superior que deseen operar los concursos de méritos, tengan el visto bueno de esta corporación para adelantar este tipo de procesos de selección. En este sentido, no es la Comisión misma la encargada de adelantar los concursos, sino que ésta debe contratar con Instituciones de Educación Superior para que sean estas últimas quienes elaboren el material de pruebas, realicen los trámites logísticos para su aplicación, las califiquen y consoliden los resultados finales en listados de elegibles.
3. ¿CUÁLES ETAPAS CONFORMAN UN CONCURSO DE MÉRITOS?
Todo concurso de méritos en Colombia se adelanta en cinco etapas distintas que se suceden entre si: convocatoria, reclutamiento, pruebas, lista de elegibles y periodo de prueba.
La convocatoria es el acto administrativo a partir del cual se comunica a los aspirantes el inicio del concurso de méritos, así como las reglas que lo regularán. En esta norma se establece el número de empleos y el tipo de cargos que serán llamados a concurso, la forma en que deben presentarse los documentos, las fechas de inscripciones, las reclamaciones que proceden en cada etapa, las pruebas a aplicar y su valor porcentual y las pruebas que serán eliminatorias. La importancia de la convocatoria radica en que ésta constituye la hoja de ruta a seguir tanto para la entidad que convoca al concurso de méritos, como para la que lo opera (Instituciones de Educación Superior Públicas y Privadas) y especialmente para los concursantes.
Todo acto de las entidades que convocan o que operan un concurso de méritos, que sea contrario a la convocatoria, es suceptible de ser controvertido por los concursantes por la vía administrativa, a partir de las reclamaciones que se surten dentro de cada proceso de selección y por la vía judicial, ante los jueces contencioso administrativos.
Las convocatorias que pertenezcan al Régimen General de Carrera y al Régimen Específico de Carrera son suscritas por la Comisión Nacional del Servicio Civil, mientras que las convocatorias que provengan de entidades que ostentan un Régimen Especial de Carrera serán suscritas por el funcionario que las presida.
La convocatoria es “la norma reguladora de todo concurso y obliga tanto a la administración, como a las entidades contratadas para la realización del concurso y a los participantes”, y como tal impone las reglas que son obligatorias para todos, entiéndase administración y administrados-concursantes. Por tanto, como en ella se delinean los parámetros que guiarán el proceso, los participantes, en ejercicio de los principios de buena fe y confianza legítima, esperan su estricto cumplimiento.
La Corte Constitucional ha considerado, entonces, que el Estado debe respetar y observar todas y cada una de las reglas y condiciones que se imponen en las convocatorias, porque su desconocimiento se convertiría en una trasgresión de principios axiales de nuestro ordenamiento constitucional, entre otros, la transparencia, la publicidad, la imparcialidad, así como el respeto por las legítimas expectativas de los concursantes. En consecuencia, las normas de la convocatoria sirven de autovinculación y autocontrol porque la administración debe “respetarlas y que su actividad, en cuanto a la selección de los aspirantes que califiquen para acceder al empleo o empleos correspondientes, se encuentra previamente regulada.
El reclutamiento es la etapa en la cual los ciudadanos se inscriben al concurso de méritos, optando a un cargo específico. En esta fase, la entidad que adelante el concurso de méritos, recibe los documentos a través de una plataforma virtual. En los concursos que administra la Comisión Nacional del Servicio Civil, el proceso de inscripciones y cargue de documentos se hace directamente en el sitio web que ha dispuesta esta entidad para ello – simo.cnsc.gov.co -, en los concursos que pertenecen al Régimen Especial de Carrera, la inscripciones y cargue de documentos, se hacen en la página web que disponga cada entidad. Una vez finalizan las inscripciones al concurso de méritos, la Institución de Educación Superior que opere el concurso, procede a verificar que los inscritos cumplan los requisitos mínimos del cargo al cual han optado. Este proceso de verificación culmina con la expedición de un listado de admitidos y no admitidos al proceso de selección, siendo los segundos, aquellos casos en que no se cumple con los requisitos mínimos exigidos.
Quienes sean excluidos de un concurso de méritos, tienen el derecho a reclamar en contra de esta decisión ante la Comisión Nacional del Servicio Civil o ante las entidades que convoquen al concurso, cuando se trata del Régimen Especial de Carrera. Una vez resueltas las reclamaciones, se publica un listado de admitidos definitivo, compuesto por las personas que pasarán a presentar las pruebas.
En la etapa de pruebas, la entidad que opera el concurso de méritos, debe desarrollar una serie de instrumentos evaluativos, que permitan clasificar a los aspirantes a un cargo determinado, de tal forma que quien termine por ocuparlo, sea quien mayor puntaje obtenga. Las pruebas que usualmente se aplican en los distintos procesos de selección que adelanta el Estado, son las siguientes:
• Prueba de conocimientos: se trata de una prueba escrita orientada a valorar los conocimientos técnicos y científicos de una persona, de acuerdo a las necesidades del cargo que se está convocando, es decir, de acuerdo a los conocimientos que debe demostrar la persona que finalmente ocupe el cargo de carrera
• Prueba de competencias funcionales:esta prueba escrita, está destinada e evaluar el saber-hacer de los aspirantes, es decir, lo que el aspirante a un empleo determinado debe estar en capacidad de realizar. Mientras que la prueba de conocimientos evalúa los conocimientos que posee el aspirante a un cargo, la prueba de competencias funcionales valora la capacidad de aplicación de dichos conocimientos (saber-hacer).
• Prueba de competencias comportamentales: esta prueba escrita, busca medir de forma objetiva, las variables psicológicas personales de los aspirantes, comparándolas con las competencias requerida por el empleo al cual se ha presentado cada uno, a la luz de los valores institucionales y principios de la entidad pública que convoca al concurso de méritos.
• Prueba de entrevista: esta prueba se realiza de forma oral y presencial, buscando valorar habilidades, aptitudes y actitudes de una persona en relación a las competencias que requiere el cargo al cual se inscribió. Tiene la particularidad que no puede ser eliminatoria, de acuerdo a la jurisprudencia del Consejo de Estado.
• Prueba de análisis de antecedentes: esta prueba consiste en la asignación de un puntaje a la formación y experiencia de los aspirantes, de conformidad con los documentos que aportaron al momento de las inscripciones al concurso de méritos.
Las anteriores son las pruebas que en mayor medida se practican en los concursos de méritos en Colombia, lo cual no obsta para que se apliquen otro tipo de instrumentos de selección, ya que en este punto las entidades que convocan al concurso de méritos cuentan con discrecionalidad para definir esta parte.
Una vez publicada cada prueba, los ciudadanos cuentan con un término para interponer reclamaciones, el cual se encuentra fijado dentro de la convocatoria al concurso de méritos. Dentro de este lapso, los aspirantes pueden expresar los motivos de hecho y de derecho, que consideren adecuados para sacar adelante unas pretensiones, usualmente encaminadas a modificar el puntaje en las pruebas. En el caso del Régimen General de Carrera, las reclamaciones son resueltas directamente por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Si bien el artículo 31 de la Ley 909 de 2004 establece que las pruebas que se apliquen tienen un carácter reservado, lo cierto es que la Corte Constitucional ha considerado que esta reserva no aplica para quien las presenta, por lo cual quien desee tener acceso al material de pruebas debe solicitarlo a la Comisión Nacional del Servicio Civil o a las entidades directamente, cuando se trata de concursos dentro del Régimen Especial de Carrera Administrativa.
Finalmente, las pruebas pueden ser eliminatorias o clasificatorias. Las primeras son pruebas que si no se supera un puntaje definido previamente en la convocatoria a concurso, no se podrá continuar en el mismo. Las pruebas clasificatorias por el contrario, no generan la exclusión del proceso de selección sino que suman puntos dentro del mismo.
La cuarta etapa es la consolidación de un listado de elegibles. Para el momento en que se aplican la totalidad de las pruebas, se elabora un consolidado de los resultados según convocatoria. En esta medida, quien obtenga la calificación más alta en la totalidad de las pruebas, según el valor porcentual de cada una, será quien finalmente ocupe el empleo de carrera que ha sido convocado. Si para el mismo cargo se presentan varias vacantes, se debe proveer los cargos que se hayan convocado, con el listado de elegibles que se haya construido a partir del concurso de méritos.
Finalmente, quienes hacen parte de la lista de elegibles, son nombrados de acuerdo a los cargos que hayan sido ofertados en estricto orden de mérito. Para ello se posesionan en el cargo y son nombrados en periodo de prueba. Este periodo de prueba dependerá del régimen de carrera dentro del cual se ecuentre el concurso de méritos: cuando se trata de empleos que pertenecen al Régimen General de Carrera, el periodo de prueba es de seis (6) meses de conformidad con el artículo 31 de la Ley 909 de 2004; en los regímenes específico y especial de carrera, este lapso dependerá de la norma que regula el sistema de carrera de cada entidad.
Terminado el periodo de prueba, quien sea competente en cada entidad proveedora del cargo, evaluará el desempeño del empleado. Si la valoración es satisfactoria, la persona debe ser inscrita en el Registro Público de la Carrera Administrativa; por el contrario si la calificación no es satisfactoria, el empleado será declarado insubsistente.
El ciudadano nombrado en el Registro Público de la Carrera Administrativa aquiere los derechos propios de los empleos de carrera. La principal característica de este tipo de empleos es la estabilidad, ya que los titulares de los cargos no pueden ser retirados, salvo calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, violación del regimen disciplinario y/o de las normas penales, supresión del cargo y en los demás casos que determine la ley.
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